《山东审判》：论分类管理视角下法官评价体系的重构--以法官塑造为着力点的分析

　　“在法治中国的建设，不仅要求政府受到法律的控制，而且需要一个强有力的、具有权威的独立司法部门以及一支献身司法事业、誓愿维护法律、公正裁判案件的司法队伍。”(1)法官队伍的专业化、职业化、正规化建设中，法官招录、培训、管理、考评等四个方面是贯穿始终、紧密不可分的，而考评是最后一个环节，反作用于法官的招录、培训和管理，其重要性不言而喻。从法官个人角度讲，法官评价工作与法官个人晋级、晋升等休戚相关，从法院管理角度讲，法官评价工作影响审判资源的配置和司法任务的分配，进而影响到法院的运转和司法公信。但从实践中看，法官考评工作没有引起足够重视，也很少有人从理论层面对这一问题进行深入剖析，进而造成法院考评目标不清、体系混乱、指标不科学等异化现象，甚至有人提出了取消考核的观点。(2)本文以我国现行的法官考评制度展开，揭示法官考评中应然性与失范现象，从尊重司法规律的角度提出改良法官评价制度的思路建议。

　　一、检视与反思：现有法官考核体系怎么了

　　（一）剖面分析：当前法官考核现状展示

　　我国现行法官考核的主要依据是1995 年制定的法官法。该法第 23 条规定的考核内容包括：审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风，重点考核审判工作实绩，考核结果作为对法官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据。

　　目前，最高法院对法官的考核并没有做统一要求，不同法院对法官的考核办法不尽相同，但考核体系的主体框架均是各项审判质效指标的考核，都设置了少则几十项、多则上百项考核指标，法官绩效考核体系事无巨细。考核的程序基本是由各相关职能部门统计出每名法官的结案数、上诉数、调撤数等基础数据，然后根据计算公式得出考核指标数值，再根据不同指标赋分方法计算出各项指标的得分，然后将所有指标得分相加，即得出该法官的考核总分数，最后对法官进行排名。

　　（二）异化扭曲：法官考核体系的问题透视

　　我国传统的法官考核制度，存在的主要问题是考核方式不科学、考核结果的运用偏离了法官角色。主要表现有：

　　1、未考虑到法院层级区别、指标项目设置不合理。省一级法院设置对中级法院的审判质效考核指标，中级法院也依此为蓝本，制定对基层法院的考核办法。中级法院、基层法院则将案件质量评估指标中抽出一部分指标落实到对法官个人的工作考核中。个人指标与法院案件评估指标不分，各个审判执行业务岗位指标缺乏合理区分。如对刑事案件和民事案件不加区别进行服判息诉率的考核，再如，随着统计样本大小的变化，一些指标也不能简单套用，比如结案均衡度的考核，它是保障审判执行工作质量和效率的综合性指标，放在一个法院的案件评估中是相对科学的，但机械地衡量法官个人每月是否有相对固定的结案数量，则是违背结案的周期性规律的。这种不区分审级差异、 不区分对案件管理和对人管理的模式，使考评指标不仅无法有效测度法官工作的努力度和廉洁度，在很大程度上有损审判独立、程序价值等法治原则。(6)

　　2、评价标准过分强调指标数据的量化。目前制定的法官考核办法，为求客观和可操作性，评价视角多以行为结果数量为衡量基准，如结案数、调解撤诉率、上诉率、发改率等。这些指标都是对相应数据的处理，指标值均是具体的数字，都有高低之分。“量化考核的基础和前提是被量化的事物具备统一性、同质性,这样考核出来的结果才具有精确性和可比性。”(7) 但是，法官审判执行案件存在特殊性：第一,不同庭室之间的工作性质不同,工作任务具有差别性；第二, 法院现阶段普遍采取随机分案的方式分配案件, 案件的实际情况千差万别,即使在同一庭室内部,用同一标准考核法官的审判工作实绩,也难以客观准确。

　　4、评价方法不得当。目前全国的考核方法来看，不管设置了多少评价指标，不论涉及法官作风、调研能力还是审判实绩，对一名法官的最终评定都是采用了综合评分法，即将各类考核指标的得分情况进行简单相加，得出最终得分。这种机械简单、有量纲化的综合评价方法，对于单一指标可以排序，但综合起来不能科学反映整体工作的特性，也不能对不同法官之间进行优劣程度的对比，更不能让被评价的法官知道自己的工作实际能力的不足，考核总体评价、筛选功能未能有效发挥。

　　5、考核结果使用不充分，考核与培训管理等脱节。现行的年度考核机制是参照公务员的考核办法，法官在年终被评定为优秀、称职、基本称职与不称职。一系列的评价最终只被确定为上述某个级别，而对于法官个人法律业务素养的提高，法官威信的树立并无多少意义。而在年度考核中必须连续三年被确定为优秀等次或连续五年被确定为称职以上等次的，才能在本职务对应级别内晋升一级，最终的等级确定标准与法官职位保障的要求相距甚远，对优秀人员的奖励太轻，使考核制度丧失了激励先进的作用。(9)同时，对考核中反映出的法官业务知识、能力等方面的问题，在法官培训和管理中并没有相应联系，致使考核变成为考而考，失去其对法官的激励和塑造意义。

　　（三）功能局限：法官考核体系中对法官塑造的背离

　　上述考核体系规范及操作上的不当，实践中造成了诸多负面影响。

　　1、法官为规避指标对自身造成的负面影响而牺牲正义公平，影响了司法权威。如有学者认为，当下最直接影响刑事司法客观公正性的原因是，党政官员干预、罚没收入返还、考核指标泛滥以及司法能力低下。(10)如刑事审判法官在判断一个行为是否构成犯罪时，不仅要考虑案件事实与刑法规定，还要考虑如何处理才不至于损害自己的利益，而这样做的结果，很可能是法官通过牺牲正义来保全自己的利益而造成冤假错案；在上下级法院的监督中，一审法官为了避免当事人上诉影响到上诉率的考核，可能会通过各种途径向上级法官请示沟通，而使上级法院的监督指导关系变成实质上的一审终审。

　　2、法院行政化趋势加剧，不利于法官公正独立司法。法院为何有林林总总的各种考核指标，究其原因，多因外部环境所致，法院外部的绩效化和政策化，会通过法院内部的行政化，一层一层地传达到法官。此外，上级法院控制下级法院和法官最好的管理方法是也考核。于是，各种考核的大板最后落脚在法官个人身上，影响了法官独立、中立办案，加剧了法院行政化现象。

　　3、挫伤了法官的工作积极性，过分强调数据排位束缚法官自主权。实践中，很多评估主体平面化看待指标数据，过于强调排名作用，致使被评估的法院或部门为能获得体面的排位名次，采取了一些背离审判工作规律的做法，甚至弄虚作假。而实践中过于繁杂的指标如“紧箍咒”，致使法官压力增大、职权弱化，审判与管理的矛盾日益彰显。在实际用人选人环节时，考核成绩的使用又往往具有随机性，很多情况凭借印象代替实际考核结果。从考核过程到考核结果，法官的工作积极性无法有效调动，更无法促使法官对照考核结果和要求，找出自身不足和差距，提升能力与素质。

　　二、理念重塑：优秀法官的评价标准是什么

　　建立适应司法独立和司法公正要求、符合法律职业特征的法官管理机制是国家法治化的必然要求。在省以下法院统一的人事管理制度下，在推行责任追究制的背景之下，法官评价工作变得更加重要。

　　（一）职业坚守：重提法官的职业特性

　　法官需要具备行政官员所不具备的特殊职业要求,“譬如专业的法律知识、独特的法律思维方式和从业技能、良好的法律职业道德等等，这既是历史发展带来的社会分工日益精细化、专业化和复杂化的必然结果,也是司法的本质要求。”(13)具体来讲，法官的职业特性包括独立性、中立性和消极性。独立性指法官审判案件具有真正的审理和裁决权，不受外部环境和内部运行机制干涉的内在属性；中立性是指法官在司法活动中相对于控诉一方或者辩护一方的活动没有明显的倾向，始终处于中立的裁判者地位；消极性表现为法官应严守不告不理的立场，不得担任任何可能影响中立的职务，应尽力避免参与行政活动和公益活动。作为司法人员，法官具有不同于普通公务员的职业特性，完善的法官考核制度应当体现而不能违反法官的职业特性。

　　（二）理念引导：变“考核”为“评价”

　　法官考评的终极目的是增加法官职业能力和公众对司法的依赖，通过对法官的科学考核和合理评价，形成一种激励的导向机制，以更好地培养法官的职业道德，提高法官的职业技能，树立法官的职业形象。笔者认为，在这个终极目的下，法官考评的目标应该是分层次的。首先是在理念层面应变“考核”为“塑造”,使法官队伍的管理、培训围绕塑造优秀法官这个目标进行；具体来说，应该分为以下几个递进的目的：激励与促进――制权与督促――提升与塑造。

　　1、第一个层次的目的是激励法官，区别法官素质与能力的高低，对表现优秀者给予肯定和鼓励，帮助法官成长与进步，这是考评工作最基本的目的。

　　2、第二个层次的目的是督促法官尽职履行义务，制约法官权力。法官权力的制约包括外部制约和内部制约，法官考评属于内部制约的一部分，是法院自身对其成员的一种制约，其目标和外部监督一样，是保证法官权力不被滥用。

　　3、第三个层次的目的是塑造，即本文的主题----塑造优秀法官。为重新任命法官和法官培训工作提供重要信息，围绕法官专业化建设提供参考，培训部门根据评估结果合理确定所需的培训计划。

　　三、全新改版：如何塑造优秀法官

　　（一）理想法官素描：评价内容的设定

　　什么样的法官是优秀的法官？对法官考评设置哪些模块？这是法官考评工作的重点内容。建议修改后的法官评价体系中将裁判过程与结果综合考量，建立一体化评价体系。

　　1、对法官评价应该更多关注实质性的内容。评价事项和内容应当涵盖法官政治思想、道德品性、工作业绩、职业能力的各个方面。对列入法官考核范围的事项和内容，法官必然作为自己的努力方向；而对没有列入考核的事项和内容，必然放松要求，这就是评价的导向作用。如美国康州法官评估分四个项目:法官举止(礼貌、耐心和法庭礼仪)、法律能力(有关实体法、诉讼程序规则和证据规则的知识)、管理技能(诉讼程序进展速度、休庭时间、休息时间长短、对判决的解释、允许律师的自由办案程度)、态度(法官对原被告、检察官、男女性、少数民族、持具体宗教信仰的人、穷人、本地律师、少数民族律师、女性律师和个别律师的态度)。(15)在我国的法官考评工作中，也应将法官行为举止、驾驭庭审、指挥诉讼、适用法律等各方面的能力都列为评价的内容。

　　2、法官审判工作实绩是考核的重点，包含三个方面，办案质量、数量、理论研究。在这一设置中，需要对现有的做法加以改良：一是综合考虑办案质量。对案件质量的考核应实体与程序并重，不能简单地以二审改判或发回重审来衡量。可以以二审法院改判或发回重审的案件为基础，确认办案法官是否存在主观上的重大过错来考核办案质量。在审判技能的质量指标中，添加维持率，同时增加个案评查指标，维持率在一个合理水平，即可认为该法官在事实认定、法律适用方面达到了要求。发改案件不能简单的都要计入负向的评价，而要进行个案评价，比如，有的法官虽然大部分案件上诉后二审法院都予以维持，如果在个案的评查中发现涉及法官职业道德、审判作风方面的事项，则要在综合维持率和个案评查的基础上对案件质量做综合评价，甚至对一个维持率在100%的法官，由于个别案件的徇私或不当裁判，有可能认定其不适宜在审判岗位工作。二是降低办案数量的考核分量。应充分考虑到案件审级、性质、法律关系复杂程度、当事人数量的多少、案件的社会关注度等因素。三是增加理论研究评价作为审判业务实绩予以评价。调查研究是提高法官政治、业务素质的有效途径。法官不仅要善于办案，而且要善于总结审判规律及经验，完成从理论到实践又到理论认识的过程。在当前的考核中，调研能力的考核一般是作为附加项目加分，但笔者建议，应调整考评的内容和比重，把调研工作的考评列为日常考评，从调研成果、业务论文、案例分析、裁判文书的发表获奖等情况具体评定，打破只考虑“定纷止争”办案技能不考虑“创制规则”专业能力的“工匠”式塑造模式，以建立“办案”与“科研”、“实践”与“理论”相结合的综合考评模式。(16)

　　3、增加品德职业操守方面评价的比重。在法官专业化的同时，法官自由裁量权加大，法官面临的执业风险也将增加，为此特别需要强化法官的个人修养和职业操守，“夫品性为人生之根底，亦处事之纲常，况司法为亲民之官，其于人民生命财产有重要关系，是品性亦应考核。”(17)可对每一法官建立自律档案，由法官考核机构在各地设立专门的法官意见箱，该意见箱由法官评价机构派专人进行管理，对反映的有关问题进行查证落实，并以此作为评价法官的重要依据。

　　（二）因地施宜：评价模式的层级选择

　　有观点认为，我国目前由各个法院内部制定、实施各自的法官考核规则，在考核内容、方法、组织实施等方面全国各法院相互差异很大，造成考核标准不统一的问题，因此建议制定全国统一的法官考核规则。但从法院的职能定位和实际作用发挥情况看，最高法院、省级法院、中级法院与基层法院的职能、作用及业务范围有很大差距，所以，就考评的主要内容来说，不同层级的法院应该有不同的重点。如上级法院的法官在案件数量、效率等方面的指标应压缩或降低分值，而适当增加法律适用能力、对下指导能力、调研能力等方面的评估内容；而中级法院、县法院承担了大部分案件的审判执行任务，法官具体承办案件的压力较大，对这个群体的工作评价不可避免地要体现办案数量、效率和社会反响，从而倡导法官勤勉敬业，高效办案。但是，法官职业具有同质性(18)，一个优秀的法官，在不同的地域、不同的法院内评价，他的基本结论具有一致性，因此，笔者建议在保持全国范围内法官评价范围一致的情况下，打破全国一统江山同一个模式考核的办法，因法院级别而异，对不同层级的法官采取不同的评价规则。

　　（三）多元评价：评价结果的客观表达

　　在考核模式的选择上，目前存在三种观点和做法。第一种是数字量化考核模式，第二种是弹性评估方法，并附加文字方面的叙述表示，第三种观点是彻底抛弃数字化表述，采用叙述式表述的做法。如美国康乃狄格州的法官评估调查表采用了“一贯如此”、“有时如此”、“从未如此”或“很好”、“令人满意”、“不满意”的表述方式。(22)笔者认为，将法官工作简单量化为分数、对法官进行排名的做法，简化了考评模式与手段，但与法官工作性质相悖。法官管理作为人力资源管理的一部分，应当归属到社会科学范畴，对于社会科学很难用量化的方式去评价，量化不是万能的，需要与其它方式综合使用。但如果改为完全叙述式表述的方法，也不适用中国的实际情况，原因主要有两个：第一，法官工作量的考虑。在我国广大的中级、基层法院，承办案件是法官的主要工作，对法官工作的考评主要还是工作量的评价，如果废弃数字考评，势必极大打击基层法官的工作积极性，进而影响到案件处理。第二，考评工作客观性的要求。法官考评的首要要求是客观公正，如果废弃数字化表述，完全采用叙述式表述的方法，难以准确反映客观实际，甚至形成了“埋头苦干者得不到好评，投机奉迎者左右逢源”的不正常局面，造成导向性错误。

　　我们认为，在中国的法官考评中，应采用数字表示和文字表述相结合的方法，对于可量化的各项指标，并不是越高越好，而是在评价时设置一个合理区间，指标值处于该合理区间，该指标的评价值就应该最高，即得到正向评价。改革单纯公布考评结果的做法，将法官的书面陈述、考评人员与法官的面谈作为考评的必经程序，如理论考核可以通过书面方式进行考核，思想品德及工作态度和审判作风可通过没有相关问题即视为合格的负向考核方法进行考核。在量化指标考核模式的基础上，对不适宜量化指标考核的指标，采取弹性评估方法，增加对法官工作考评结果的文字性叙述。

　　（四）灵活运用：评价规则的确立

　　在具体进行评价时，主要涉及三个方面的内容：评价周期、指标运用和评价方法的问题。

　　1、评价周期。对一个案件的评估，我们可以任意选取一段时间，而对法官的评价则要有别于案件评估。比如，我们可以对一个法院一个月的收结案件情况、案件结案效率和质量的各项指标进行评估，但对于法官的评价则要积累更长的时间。因为作为司法产品的案件，其质效显现的周期要更长。比如，某法官一月份审结的案件，若上诉，其二审结果在半年甚至一年以后才能确定。为此，对法官评价的数据周期要比对法院整体质效的考核要合理拉长，不能因为在第一季度出现个别指标下滑就影响到全年的评价结果。

　　2、各项指标如何评价。建议采用评价表的方式逐一列明各项指标的优劣，通过体检表式的评价，可以明确的了解在调处纠纷、认定事实或是法律适用方面的不足。计算总分的有量纲式综合评价方法模糊了不同评价指标之间的差距，对于法官个人来说没有引导作用，对于法院的人力资源管理和配置来说没有任何的借鉴价值。在进行评价时，对于可量化的同类相关指标，应采用无量纲化处理后采用加权算术评价核查模式和加权几何平均合成两种模型进行合成，而对于不可量化的，则通过定性描述来进行。

　　3、评估的方法。根据法官评价主客观内容的不同，评价的方法也应采取主观性和客观性评价方法，主观性考核方法有通过纪检监察部门处理来信来访、电话举报以及采取发放监督卡、向律师和当事人发放审判作风调查问卷、召开座谈会等方式了解和调查法官的职业道德、工作作风等；客观评价方法有开展庭审观摩比赛、法律文书评比、组织业务考试测试理论水平和法律知识等。

　　（五）反向制约：评价结果的多重应用

　　法官法第24条第2款规定:“考核结果作为对法官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据。”在建立科学的法官考核机制的基础上，必须注重运用考核结果，这是发挥考核制度调动法官工作积极性的关键，更是塑造优秀法官的关键。

　　考核结果的使用需要解决三个问题: 一是有效利用，即同时发挥法官评价的激励、制约和塑造功能，但应以塑造功能为导向。审判活动需要法官进行独立的思考与判断，必须给予其充分的独立思考的空间，禁止干预其独立判断(24)，因而不能以考评为理由干预法官独立办案，以培养法官忠于法律的职业信仰和善于处理不同纠纷的能力。二是考核结果的参考周期。在大数据时代，要有大数据的意识。对一个法官在晋职晋级前的考量中，要综合一段时间内的考评结果，比如近三年的结果，对该法官三年间的品德、裁判技能等各方面进行综合评定。三是法官考核制度与辞退、免职等制度相分离，使考核制度仅成为法官能力和业绩的一个评判，而不是免除法官职业的依据。(25)

　　法官评价机制的运用，在我国并不成熟，理论上的研究更显贫瘠和苍白。本文在其体系构建上进行了大胆探索，提出了一些创见，但由于各方面条件的限制论证得还不深入，如评估方法、机制运行及结果利用等许多问题都需要在实务中进一步研究改善。如何在保护法官自主权与积极性的氛围中，在遵循司法效益原则下，让法官评价机制发挥应有的功效，在中国的法治化进程中磨炼出大批优秀法官，将继续考验着司法的中国智慧。

　　《山东审判》2014年第五期采用